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　　我国新型农村社会养老保险制度

　　一、新型农村社会养老保险制度现状分析

　　(一)现状描述

　　1.参保范围。

　　2009年9月1日，国务院印发 《指导意见》规定：“年满16周岁(不含在校学生)、 未参加城镇职工基本养老保险的农村居民，可以在户籍地自愿参加新农保”。

　　2.资金筹集。

　　根据 《指导意见》， 我国新农保基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。首先，个人缴费。“参加新农保的农村居民(以下简称‘参保人’)应按规定缴纳养老保险费，缴费标准目前暂设为每人每年100元、200元、300元、400元、500元5个档次，采取按年度缴费的方式缴费。参保人可自主选择缴费档次，多缴多得”。其次，集体补助。“有条件的村集体应当对参保人缴费给予补助，补助标准由村民委员会民主确定;鼓励其他经济组织、社会公益组织、个人为参保人缴费提供资助”。再次，政府补贴。政府补贴分为中央财政全额支付的新农保基础养老金和地方财政对参保人给予缴费补贴两部分。其中，一是中央财政对符合领取条件的参保人按月全额支付55元的新农保基础养老金。二是地方财政对缴费参保人给予补贴。补贴低标准为每人每年30元。三是经济发展较好的县 (区) 可适当增加地方基础养老金。四是为鼓励中青年农民积极参保，县 (区) 财政可对超过缴费年限的参保人适当提高补贴标准。五是对农村重度残疾人等缴费困难群体，实行特殊补贴政策。此外，《实施意见》 规定，对非省财政直管县，地方财政对参保人缴费补贴和重度残疾人代缴养老保险费所需资金，由省、市、县(区)按1：1：1的比例分担;省财政直管县由省、县按各负担50%的比例分担。

　　3.养老待遇。

　　根据《指导意见》的精神，养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成，支付终身。中央确定的基础养老金标准为每人每月55元。地方政府可以根据实际情况提高基础养老金标准， 对于长期缴费的农村居民， 可适当加发基础养老金， 提高和加发部分的资金由地方政府支出。个人账户养老金的月计发标准为个人账户全部储存额除以139(与现行城镇职工基本养老保险个人账户养老金计发系数相同)。参保人死亡，个人账户中的资金余额可以依法继承， 但是除政府补贴外;政府补贴余额用于继续支付其他参保人的养老金。

　　4.基金监管。

　　新农保制度能否落到实处，监督管理是比较重要的制度保障。所以， 基金的监督管理需要得到应有的落实。首先， 在基金管理方面， 根据 《指导意见》 的要求， 应该建立健全新农保基金财务会计制度。新农保基金需要纳入社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，单独记账、核算，按有关规定实现保值增值。在试点阶段， 新农保基金暂实行县级管理。其次， 在基金监督方面，《实施意见》规定由人力资源和社会保障部门负责农保基金的监管，按照新农保基金管理有关规定，制定完善新农保各项业务管理规章制度，规范业务程序，建立健全内控制度和基金稽核制度，对基金的筹集、上解、划拨、发放进行监控和定期检查，并定期披露新农保基金筹集和支付信息，做到公开透明，加强社会监督。财政、监察、审计部门按各自职责实施监督，严禁挤占挪用，确保基金安全。县 (区) 每年在行政村范围内对村内参保人缴费和待遇领取资格进行公示， 接受群众监督。

　　(二) 存在的问题及原因分析

　　1.农村老龄化严重，政府财政压力较大。农村人口老龄化不断加快是时下我国面对的重要问题。我国新农保制度的推行，也是应对农村人口老龄化的举措之一。

　　2008年，全国60岁以上的老年人为1.67亿人。2020年， 将达到2.48亿人。我国的新农保制度面临新的挑战。由于新农保基金的筹集很大一部分来自于财政的支持。由于农村老龄人口的增多，为达到相应目标，必定有更多的农村人口参加新农保，需要财政资金支持新农保资金的缴纳。加之更多的适龄人员需要获得养老待遇，必然加大中央和地方政府的财政压力。政府财政压力的增大不仅影响到政府服务质量， 而且涉及到新农保政策是否得到切实有效的施行和能否获得充裕的财政支持。

　　2.农民思想观念落后，农村社会养老保险参保比率不高。受经济发展水平、 经济承受能力特别是小农意识的制约， 当前农民对加入农村养老保险、 医疗保障等社会保障还存在认识偏差。据对河北部分县市农村参与社保的情况进行访谈， 被调查的老年人只有少数人投过农村社会养老保险， 只有20%的老年人比较了解农村社会养老保险与商业保险的区别， 只有10%的农村老年人投过人寿或其他方面的商业保险。随着新农保制度的实施尤其是宣传力度的加大， 尽管参保率超过了预期制度设计， 但仍存在一些问题。因为尽管制度设计的总体思路是 “多投多保，少投少保， 不投不保 ”， 自愿选择的缴费档次也分为5个档次：一年100元、200元、300元、400元、500元。但基础养老金并不与农民缴费成正比， 所以在新农保试点中， 出现个人缴费意愿不高与逆向选择并存的现象。首先是中青年的参保意愿不足， 45 岁以上的农村居民参保者较多， 其他年龄段的人则只要有可能就倾向于不参保; 即使参保也多选择低档次即每年100元的缴费， 说明新农保制度的实施还是在问题， 即使农民积极响应， 却普遍抱有急功近利的心态， 年轻人看到受益时间还比较遥远，不太愿意参保;年纪大的人，眼看快成受益者，就成为参保的主力军。农民普遍认为，只要参保获得保障即可，没有从长远角度考虑多缴费、早参保。

　　3.农村社会养老保险缺乏法制化的管理和规范。我国的新农保制度主要由国务院颁布的 《指导意见》 规范实施。《指导意见》不是正式的法律，各省的实施办法也多以 《实施意见》和《实施方案》 予以颁布。新农保制度的推广实施还处于起步阶段，还不成熟，如果出现纠纷和管理问题，尚缺乏相应的规定去规制。另外，很多地方规定：新农保基金暂时实行县级管理，随着试点的扩大和推开， 适时实行省级管理，执行国家统一的新农保基金财务会计制度，个人账户基金与基础养老金分账管理。由于在县一级管理往往跟不上，容易发生贪污挪用问题，所以，如何对新农保基金进行有效的监控和管理是一个急需面对的重要问题。

　　二、 完善新型农村养老保险制度的路径选择

　　(一) 政府在制度建构中的作用

　　我国新农保制度属于社会保险的一种，社会保险是一种特殊的强制保险， 它带有部分的社会福利功能。我国的社会保障事务也是由国家举办和管理， 在保障目标上追求社会公平为主。我国的农村养老保险也是我国政府代表国家举办和实施， 所以政府在新农保制度的构建中起着重要的作用。

　　1.完善制度设计。新农保是由我国政府进行制度设计的，国务院的 《指导意见》 在总体框架上设计了新农保制度的几大要点，包括参保范围、基金筹集、 养老金待遇、 基金管理监督等内容， 地方各级政府根据 《指导意见》 制定实施方案。各级地方政府的实施方案应该结合本地区实际情况，制定试点具体办法， 并报中央备案。随着新农保制度的深入实施，应不断总结制度设计中存在的问题与不足， 及时予以完善。新农保制度法制化是趋势， 应尽早出台法律法规，对新农保制度予以规范。目前，我国的新农保制度还是以政府的政策文件方式予以指导实施，地方政府制定具体细则，规范性比较差。而且，地方政府制定的细则虽然具有一定的地方针对性， 但地方政府的能力毕竟有限， 细则难以科学完善。所以，应尽快制定新农保制度的法律、法规，在全国统一层面上出台具体的实施细则，将新农保制度科学化、制度化。政府在新农保制度设计上应确保新农保制度的科学性和合理性。中央政府负责该制度的宏观规划和指导;地方政府负责具体细化和实施。地方政府在制度设计上应发挥更为重要的作用，在充分调研、多方论证、周密测算的基础上，提出切实可行的试点实施方案，使新农保得到切实有效的实施。

　　2.搞好经办管理服务。首先，要认真记录农村居民参保缴费和领取待遇情况， 建立参保档案，长期妥善保存。对农民参保情况有了记录，会方便以后查阅和研究。其次， 建立全国统一的新农保信息管理系统，纳入社会保障信息管理系统建设，并与其他公民信息管理系统实现信息资源共享，方便各部门信息共享利用，并实现统一高效的管理。再次，要大力推行社会保障卡，方便参保人持卡缴费、 领取待遇和查询本人参保信息。后，试点地区要按照 “精简、 效能” 原则，整合现有农村社会服务资源，加强新农保经办能力建设，运用现代管理方式和政府购买服务方式， 降低行政成本，提高工作效率。政府应发挥经办管的作用，使新农保服务更人性化、更高效性。经办管理服务，可以方便广大农民办理各种新农保事务， 方便农民查阅自己的参保信息。

　　(二) 加大政策宣传力度， 提高农民对新农保政策的理解和认同

　　由于新农保制度是我国政府举办并实施的制度， 各级政府负有舆论宣传引导的职责。只有通过舆论宣传，广大农民才会了解和明白新农保制度的特点、 作用和意义。同时，政府应对农民参保进行引导，让农民选择适合自己的新农保制度。应坚持正确的舆论导向，运用通俗易懂的宣传方式，加强对试点工作重要意义、基本原则和各项政策的宣传：建立新农保制度是深入贯彻落实科学发展观、 加快建设覆盖城乡居民社会保障体系的重大决策，是应对国际金融危机、扩大国内消费需求的重大举措， 是逐步缩小城乡差距、 改变城乡二元结构、推进基本公共服务均等化的重要基础性工程， 是实现广大农村居民老有所养、 促进家庭和谐、 增加农民收入的重大惠民政策。舆论宣传可以通过电视广播、报纸等媒体进行;也可以通过告示、 标语等媒介新型宣传;也可以通过座谈会、走访、 讨论等形式开展宣传。要加强对有关政策文件的宣传。要让广大农民了解新农保制度的有关规定，了解相关规定。例如，参保范围、资金筹集和管理。只有农民熟悉了这些内容，才会放心主动地参加新农保。同时， 必须对相关政策的精神进行宣传。政府应运用通俗易懂的语言， 对新农保制度的精神、内涵等进行宣传，使这项惠民政策深入人心。

　　(三) 提高财政资金扶持力度

　　在新农保制度中，基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。其中，相对于传统的农村社会保险，政府补贴发挥着更重要的作用。政府的财政支持包括： 一是缴费补贴。政府对参保人缴费给予补贴， 补贴标准不低于每人每年100元; 对农村重度残疾人等缴费困难群体， 地方政府为其代缴部分或全部低标准的养老保险费。二是政府对符合领取条件的参保人全额支付新农保基础养老金， 其中中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助，对东部地区给予50%的补助。要使新农保政策得到有效的实施， 加大财政资金扶持力度支持不可缺少。

　　1.财政资金扶持的长期性。新农保制度区别于旧农保，新农保对于财政资金的依赖程度加大，如果缺乏有效的财政支持，新农保制度也就无从落实。为确保新农保制度获得长期有效的运行， 需要出台必要的措施， 保证各级财政补贴资金持续、稳定、及时地落到实处。

　　2.财政资金扶持的递增。《指导意见》 规定，地方政府应当对参保人缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元; 对选择较次标准缴费的， 可给予适当鼓励。根据缴费标准每年100元、200元、300元、400元、500元的5个档次， 补贴准并没有随着缴费档次的提高而相应提高。一年30元的补贴， 对于100元的档次来说，比例不低，但对于500元档次来说，其补贴比例就微乎其微了。对于经济发展较快的东部农村来说，一年30元的补贴吸引力不大;对于西部的农村来说，虽然30元补贴有了一定的吸引力，但农民也只是选择较低档次的缴费标准去投保。所以，财政支持应随着缴费档次的递增而有所递增，使次的新农保项目具有更大的吸引力。同时，随着经济的发展，我国的新农保低补贴标准也应相应增加。

　　(四)加强基金监管，提高公开化水平

　　目前，新农保基金监管主要由政府负责，新农保基金纳入社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，单独记账、 核算，按有关规定实现保值增值。在试点阶段， 新农保基金暂实行县级管理， 随着试点扩大和推开， 逐步提高管理层次; 有条件的地方也可直接实行省级管理。新农保基金的监管职责由各级人力资源社会保障部门负责， 人保部门应该制定完善新农保各项业务的管理规章制度， 规范业务程序，建立健全内控制度和基金稽核制度，对基金的筹集、上解、划拨、发放进行监控和定期检查，并定期披露新农保基金筹集和支付信息，做到公开透明，加强社监督。同时，财政、监察、 审计部门按各自职责实施监督，严禁挤占挪用，确保基金安全。近年来，社会保障基金被违规挪用的现象时有发生， 如何加强财政的监管、 保证基金的安全是一个比较重要的问题。因此， 应加大基金的监督管理力度，提高公开化水平。

　　1.明确监管部门的职责。目前，新农保基金监管在很多地方是由县级政府部门进行管理，但县级政府基金管理水平却又不高，极易出现挤占、转借、挪用和截留问题。所以，应加强管理，明确具体的负责部门和部门之间的分工和责任， 而且要提高公开化水平。

　　2.监管责任。任何单位和个人不得挤占、转借、挪用和截留新型农村社会养老保险基金，不得用于任何形式的直接投资和风险投资。违反社会保险基金管理规定的，必须追究有关领导和直接责任人的责任;工作人员违纪的要移送监察部门，涉嫌犯罪的要移送司法机关处理。任何人以伪造证件或其他手段多领、 冒领养老金的， 应由当地人力资源和社会保障部门责令退还多领、 冒领的养老金 (含利息);涉嫌犯罪的， 要移送司法机关处理。

　　(五)做好新旧农保相关政策的衔接。

　　由于有的农民已经参加了老式农保制度，所以要做好新旧农保等相关政策的衔接，保障参保农民的合法权益。《指导意见》 指出，“在新农保试点地区，凡已参加了老农保、年满60周岁且已领取老农保养老金的参保人，可直接享受新农保基础养老金;对已参加老农保、 未满60周岁且没有领取养老金的参保人，应将老农保个人账户资金并入新农保个人账户，按新农保的缴费标准继续缴费，待符合规定条件时享受相应待遇”。各地区应对此出台实施细则，进一步落实施行。

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（编辑：河南华图）