2014河南招警考试时政热点：“聚焦国企改革：“去行政化”道阻且长”

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　　编者按 这是一个时代的课题：一方面，我们要坚持公有制在国民经济中的主导地位;另一方面，十八大提出了让市场发挥配置资源的决定性作用，如何做到这两者有机融合?国企改革承担着破解这一课题的时代使命。目前，国企改革的大幕已经拉开，一些深层次的矛盾、问题渐次显现。

　　审计署6月20日发布了11户国有企业2012年度财务收支审计结果公告。截至5月31日，相关企业制定完善规章制度1194项，对190名相关责任人进行了严肃处理，其中厅局级干部32人。

　　公告显示，问题主要集中在有的企业执行国家产业结构调整政策不到位;有的企业部分投资项目存在论证不充分、程序不合规的问题;有的企业财务管理不够规范;有的企业内部管理存在薄弱环节，违法违规问题仍然存在。

　　类似的国企腐败远不止这些。专家指出，近来频发的国企腐败案，无一不和公司治理失范有关，凸显国企一股独大、三会不分、一言堂、管理层考核和任命“官员化”等公司治理弊端。国企“去行政化”改革势在必行。

　　腐败高发 国企官有化、权贵化

　　公开资料显示，随着反腐力度的不断加大，仅2013年就有31名国企高管落马，涉及石油、钢铁、煤炭、电力、通信、航空等多个领域。今年已有包括华润集团董事长宋林、中国出版集团副总裁王俊国等多名国企高管接受调查。近年来，国企腐败在各类职务犯罪中所占比重不断扩大，在广东省，这一数字甚至接近50%。

　　各地近年来发生的国企高管贪腐案件，当事人不少都是企业“一把手”。如首都机场集团公司原董事长李培英，中国石油化工集团公司原总经理陈同海，四川移动董事长、总经理李华，广东电网总经理吴周春等。

　　据东北师范大学廉政研究中心常务副主任柏维春统计，国有企业腐败涉及挪用公款的案例中，2010年一人涉案5.8亿元人民币，2011年一人涉案7.9亿元人民币，“一把手”腐败造成的国资流失非常严重。

　　中共中央党校政法部教授林喆认为，集体腐败多是国企腐败区别于其他腐败的一大特点。尤其是处于垄断性行业的国企，通常可以“感召”中层以上干部，形成利益集团和攻守同盟，发现时往往倒下一大批。

　　例如，在古井集团腐败窝案中，先后有10多名高管被查处，受贿时间跨17年，涉案金额从数十万元到上千万元不等。在中石油腐败系列案中，目前至少已有45人被调查。

　　国企高管腐败通常采取的手段主要有：利用手中掌握的各种审批、审核、业务发包等权力，在决定业务承接方、聘用服务方中收受业务单位或个人的贿赂。在经营管理业务过程中，通过虚增购销环节、虚增业务费、虚构承租人等方法侵吞公款。还有一些高管利用国企改制，虚构事实隐匿国有资产，改制后再予以侵吞。近两年还出现了涉嫌内幕交易、利用未公开信息交易等新的表现形态。

　　中国企业改革与发展研究会副会长周放生认为，某些国企蜕变为官有化、权贵化，实质上是一种极端的私有化，而且是一种不付成本、不担风险的私有化，既造成严重的社会不公，又是严重的国有资产流失。

　　有关专家认为，国企腐败之所以频发，重要原因就是改革不到位、产权不明晰、内部制衡缺失，现代企业制度建设缓慢。

　　柏维春认为，由于国企“去行政化”改革滞后，现有国企高管不少人与党政机关之间有着类似“脐带”的关系，“亦官亦商”，存在权力寻租的双重风险。一方面，国有股份一股独大，企业内部管理行政化、机关化色彩浓重，极易形成“一把手”开设“一言堂”;另一方面，一些国企的高管享有地方行政级别待遇，“接受地方政府监管”往往流于形式。

　　一位国企高管说，目前对国企“一把手”的监督，多半是行政和党纪的监督。事实上，这种监督很软。纪委书记理论上可以监督董事长，但两者是上下级关系，实际上不可能很好地监督。外部董事理论上也可以对董事长起到制衡作用，但由于外部董事的独立性不够，对于没有明显瑕疵的方案，一般不会提反对意见。

　　“真正的制衡，应该是市场化的制衡。”华谊集团财务总监常清认为，如果企业不是国有股一股独大，而是有不同所有制的股东互相制衡。其他股东为了自身利益，肯定会竭力阻止高管的腐败行为。

　　目前，对国企高管的监督基本处于上级监管不到位、内部监督失效、公众无法监督的真空状态。国务院国有重点大型企业监事会主席季晓南说，近年来发生的集团领导腐败案几乎都是通过外部监管发现的。一些国企高管称，尽管不少国企都设有审计、纪检部门，但多是针对风险点制定一些工作流程、控制环节，用于防控风险，监督作用并不理想。

　　干预加强 国企监管权力膨胀

　　中部地区一位国企负责人说，前几年地方政府为了发展LED产业，有意引进一家民企项目，但因这家民企提出要和地方国企合作。“市领导找到我们，但当时我们就调查发现项目存在巨大风险，无奈‘上面发话了’，只能硬着头皮上，结果中途为了止亏还是退出了。”

　　这位负责人坦言，这样的项目往往是搞好了皆大欢喜，搞不好就会给企业造成严重负担和国有资产流失。“我们的‘乌纱帽’都是‘上面’给的，谁敢不听话?”

　　记者在各地采访发现，不仅党政部门直接干预企业经营决策的案例屡见不鲜，企业的人事安排也有为个人谋福利之虞，甚至把国有企业当作另一个“钱袋子”和创造GDP的工具。

　　河南省国资委主任肖新明坦言，一些政府部门仍把国有企业看作政府的“附属物”，把企业当做安排干部、办福利的平台;国有企业如果不从政府的“附属物”中解放出来，就很难成为真正的市场竞争主体，这是问题的关键，也是改革的重点和难点。

　　党政部门影响企业的另一个重要方式是人事任免，不少国资监管部门负责人和企业负责人对此有不少质疑：在央企层面，曾经的196家央企被划分为“53家”和非“53家”，“53家”的“一把手”由中组部任命，其余由国务院国资委任命。在地方国企层面，普遍存在“重点企业”与“非重点企业”的区别，个别地方还将原已下方给国资委的“重点企业”人事任免权收回到组织部门，引起“走回头路”质疑。

　　国务院国资委首任主任李荣融表示，当前他对国企改革大的担心是走回头路，再回到政府直接管企业的老路子。国务院国资委原副主任邵宁也表示，当初设立国资委的一个重要考虑就是隔开党政部门与企业的关系，但现在“三分开”不仅没有执行到位，党政部门还越管越多，这就容易把企业管死，十几年的功夫就白费了。

　　“国资委有管人、管事、管资产的职能，但是管哪些人、哪些事、哪些资产没有明确的界定。近几年来国资委越管越多、越管越偏、越管越细的趋势非常明显，如果都让国资委管了，我们企业负责人还有什么好管的呢?”一位央企负责人说。

　　这家央企在对公司管理事项进行梳理后发现，需要国资委管理的事项有39项之多。“企业被五花大绑，过多的精力用于应付‘上面’，哪有足够精力琢磨企业经营?这些事项中，究竟有多少是国资委有能力管、有必要管的呢?”

　　一位国务院国资委退休干部告诉记者，国资委确实没有注意出资人行为边界问题。特别是现在监管体系比较完备了，各个厅局都想通过增加管理事项和考核来彰显自己的权力和政绩。“央企的情况千差万别，怎么能用同一把尺子来衡量?这些人有几个是在企业干过的?有几个真正懂企业经营的?这样管只会把企业管死。”

　　另一位企业负责人则表示，“‘上面’怎么考核我们，我们就照搬模式考核‘下面’，至于考核是否合理，我们没有讨价还价的余地，只能跟着考核‘指挥棒’转，想方设法完成考核任务。”

　　与此同时，不少企业负责人和专家认为国资委还存在该管的事情没管好的问题。比如央企考核，一直没有规模偏小的企业获得A级，这样的考核结果难免引起质疑。

　　不仅如此，由于企业监管职能并非完全由国资监管机构承担，企业负责人薪酬制定、人事任免、纪检监督等职权都散落在其他部门，这些部门出台的一些政策措施更脱离企业实际，监管机构没有能力讨价还价只能执行，使企业监管出现偏位，监管机构和企业都怨声载道。

　　此外，各种监督检查也让企业疲于应对。以央企为例，目前常态化的监督检查包括纪检监督、监事会监督、财务监督等，还有非常态化的审计监督、巡视监督。监督检查的必要性不言而喻，但这在很大程度上是重复检查，既浪费监督力量，也给企业增添了不少负担。

　　共识未成 国企改革利益诉求多元

　　作为今年全面深化改革的重头戏之一，国资国企改革正在各地陆续展开。由于这轮国资国企改革涉及面广、地区企业差异巨大，改革各方主体在改革的取向、着力点、路径等方面认识看法不一，出现了舆论呼声与现实关注错位的现象。

　　目前，上海市国资国企改革的探索十分前沿，改革核心是以国资改革带动国企改革，目前已在全国率先探索建立地方国企国资流动平台，并以推动竞争类企业整体上市或核心业务资产上市为导向，引导更多的企业走打造公众公司的混合所有制经济发展之路。

　　而在河南、山西等中西部地区，不少国资管理负责人和国企干部表示，“混合制经济、从管资产到管资本的转变”等舆论热点并不是他们关注的，对他们而言要启动改革，当务之急是怎么解决历史遗留的人员包袱问题。

　　以河南为例，该省国资委相关负责人介绍，1998年那轮改革，河南省市县两级国有企业留下了1700多家空壳公司，即无资产无业务有人员有牌子。当时政府没钱发经济补偿金一次性解决，结果搁置到现在成了“死火山”，新一轮改革一旦启动，这些人马上会变成“活火山”。

　　“这是全国性问题，可现在谁也不说。”一位国企负责人表示，现在煤炭、冶金等产业产能过剩，经济效益持续下滑，对企业来说头等大事是怎么转型发展维持生存，改革怎么搞还顾不上，即使要推进，也得先解决未完成的改制问题。

　　由于各地情况不同，改革的呼声和现实差异较大，不少基层干部和企业负责人还担忧改革出现盲目跟风、不务实的倾向。

　　国资委原副主任邵宁表示，现在社会舆论关注点有些“跑偏”，过多关注垄断央企混合制经济，关注怎么分享“一杯羹”，但对于充分竞争性行业特别是一些产能过剩行业面临的改革困境关注不多。

　　“现在说到改革，似乎要清算国资委，要拿垄断企业开刀，这种放权让利是改革的一方面，但并不是改革的全部，对一些产能过剩、经营状况不佳、人员社会事业包袱重的竞争性企业和行业如何改革，他们的诉求和改革成本怎么解决，更值得思考。”邵宁说。(记者 何宗渝 梁晓飞 梁鹏 王炳坤 杨玉华 何欣荣 闰起磊 张舒宁)

　　扩展阅读

　　国企重大工程招投标暗箱操作痼疾难治

　　6月16日，审计署发布了一则重磅公告：对国家电网和南方电网21个西电东送项目的审计结果显示，部分工程在建设中存在违反招投标规定、工程投资控制不严、套取建设资金私设“小金库”等问题。

　　不久前，中央巡视组向三峡集团反馈巡视情况时，就指出三峡集团“有的领导人员亲友插手工程建设，一些招投标暗箱操作，工程建设项目分包现象比较普遍”。

　　中央巡视组、审计署，权威机构强力介入，揭开罩在国企招投标工程上的神秘面纱，将招投标工程中存在的暗箱操作与权力寻租黑洞暴露出来。

　　中国经济体制改革研究会首席法律顾问、北京市辽海律师事务所主任谷辽海，长期从事政府采购及招投标研究。他直言，国企工程中招投标暗箱操作、利益输送已非个案，甚至已成为司空见惯的“潜规则”。

　　大项目成了“大馅饼”

　　此次审计署审计的西电东送，是实施西部大开发战略的重要标志性工程，于1993年8月启动，经过多年建设，初步构建了北、中、南3条送电通道。至2013年6月，西电东送工程核准并开工建设输变电项目48个，概算总投资2825亿元，计划增加送电能力1.33亿千瓦。有43个项目已建成投产，完成投资1793亿元。本次审计的21个项目，为近年来投资建成，占已开工输变电项目的44%。

　　作为国民经济重要支柱企业，国企承担着诸多重大工程。在一些人眼里，这些重大工程成了“大馅饼”、“大肥肉”，招投标环节则成了一个易被攻陷的“突破口”。

　　谷辽海分析了审计署此次对西电东送工程的审计通报，发现“招投标暗箱操作的环节几乎被一网打尽，的确触目惊心”。据他分析，目前重大工程招投标暗箱操作的方法和表现形式主要有以下几种：招标人任意选择采购工具、工程项目成本预算随意性很大、邀请施工企业制定招标文件、利害关系者参与投标进行利益输送、招标合同金额远超过中标价、阴阳合同现象屡见不鲜。

　　在招投标过程中，有的明目张胆，有的则用瞒天过海之术。

　　按照我国《招投标法》，表面上看所有的工程项目招标，都有标准的招标文件范本，但具体工程项目都需要在其招标文件中规定相应的技术标准和项目的具体要求，只有在完全满足或全部响应招标文件中的技术标准和要求的情况下，投标企业才会有资格中标。

　　“这其中的猫儿腻、招数就很多了。”业内人士透露，招标人往往邀请施工企业参与招标文件技术部分内容的编制，在随后的招标采购过程中，招标人也会允许这家施工企业参与投标，“这种暗箱操作实则排除了其他潜在投标人的竞争，而让该企业中标，这种利益冲突现象在招标采购活动中很普遍，且不容易被发现，审计部门更不容易查实。”

　　暗箱操作导致的利益输送几乎成为招投标中心照不宣的“明规则”。此次审计查明，电网公司直接指定关联企业承担部分设备材料采购、招标代理等业务，并借机多支付相关费用，由此向关联企业输送利益8.19亿元。

　　“一些重大工程，完全成了某些利益群体中饱私囊、瓜分渔利的‘唐僧肉’。”谷辽海道。

　　招投标频现暗箱操作

　　“令人痛心的是，这些审计出来的问题已经不是一次两次出现了，屡犯屡审，屡审屡犯，招投标腐败陷入恶性循环，审计出来的问题也是见怪不怪了。”谷辽海感慨。

　　早在2007年3月，国家审计署发布的审计公告中显示，在对34个高等级公路项目建设管理及投资效益情况审计发现，这些项目建设中因违规招投标、挤占挪用、损失浪费等行为涉及的资金超过160亿元。

　　2011年，审计署连续发布审计报告显示，在西气东输二线工程东段项目、10省区市部分机场建设项目、京沪高速铁路建设项目和10省(市)扩大内需投资项目上都不同程度地出现了工程招投标违规现象。据不完全统计，工程招投标违规项目涉及资金超百亿元。

　　根据国际规则，供电、供水、供气、供热等公共采购行业，所需货物、工程和服务方面的标的，应当通过信息透明、公开竞争、平等参与的原则和途径，让所有符合条件的企业均有机会获取相应的蛋糕。

　　作为中国国际招标网专家顾问的高子正，见证、参与了我国政府采购从招投标起步到向国际招投标市场规则转变的历程。他对有的领导打招呼、权力干预招投标的事例“刻骨铭心”。

　　曾经有一个招标项目，眼看第二天就要签约了，突然，对方工作人员告诉他说，“没有办法，领导让我们和别人签约”。当时，参与投标的一个40多岁的大老爷们儿，忍不住要哭了，恨不得给跪下来。

　　高子正曾参加过世界银行的采购专家钱穆根先生专门对有关人员的培训，细致讲解世界银行的采购指南。“通过讲课、培训，我们次懂得了什么是正规的招标投标。明白了不按照规则去做，世界银行不会批准。”

　　高子正当时负责录音，“录音带就有十几盘。可惜，后来借去听听的人很少。”

　　在国内，一些招投标更热衷于“拉关系、找后门、请领导打招呼”，招标采购部门与施工企业有利害关系必须回避而没有回避，已不是个别现象。“从此次审计情况看，中国电力科学院、中电普瑞科技有限公司等单位都是投标供应商，与国家电网属于利害关系人，不仅没有回避，而且利用不平等的竞争优势获取相应利益后，又高额转嫁了项目。”谷辽海说，“这对参与投标的其他企业来说非常不公平，践踏了平等竞争的采购秩序。”

　　有曾参与工程投标的企业主诉苦，有的所谓公开招标只是形式上的，一些利益共同体已经形成“内循环”，相互之间有各种心照不宣和“潜规则”，“外人”想要“打”进去、竞标成功，难乎其难。“即便知道这里面的‘猫儿腻’，也找不到公正的渠道，只能同流合污。”

　　从源头上遏制权力寻租

　　中央巡视组公开通报对三峡集团巡视情况，集团范围内所有招投标资料被封存备查。其后，三峡集团高层换帅，三峡集团新班子重点对中央巡视组发现的问题进行严厉查处、积极整改。

　　6月17日，三峡集团公司党组对中央巡视整改情况进行公开通报，“绝不回避矛盾、绝不推卸责任、绝不避重就轻、绝不讳疾忌医的态度，对三峡集团以往招投标项目进行全面清理”。在对领导干部亲友在集团范围内从事相关经营活动申报和清退中，已有两人主动退出。

　　三峡集团同时发布“三条禁令”，提出禁止各级领导干部利用职务或职位上的影响，采取任何方式违规干预和插手招投标活动;禁止各级领导干部亲友在集团公司范围内从事承包或分包业务;禁止各级领导干部以任何理由干扰、限制、阻碍招投标违纪案件的查处。

　　审计署表示，对国家电网、南方电网审计发现的涉及工程招投标、设备材料采购、建设资金使用等方面的违法违纪案件线索，已依法移送有关部门查处。

　　严厉整改、出台禁令、司法处置，能否有效遏制招投标领域腐败?谷辽海认为，要从源头上、机制上多管齐下。“目前相关法律冲突、打架，在一定程度上导致公平竞争的采购程序流于形式，给权力寻租留下空间，亟须修改完善。”

　　目前我国管理、规范工程领域的法律主要有《建筑法》、《招标投标法》、《合同法》、《政府采购法》等，而国有企业的采购以及重大公共工程方面的招标采购，至今还都不属于我国《政府采购法》的调整范围。

　　谷辽海说，这些法律由不同部门牵头起草，相关行政主管部门在立法时为了主管权力而博弈，致使一些法律条款之间相互冲突、矛盾，实践中难以适用。现行《招标投标法》所建立的招标采购机制，大问题是没有建立起统一、有效、独立的第三监督体系。

　　“这些法规的不完善使得商业贿赂、权力寻租轻而易举。”谷辽海提出，“《招投标法》自颁布施行起已有14年之久，现实中暴露出诸多弊端，修改应尽快提上议事日程。”

　　我国公共采购市场规模“巨大”，跨国企业十分“眼红”，但参与这个市场竞争的欧盟企业同时认为中国市场“面临着很多非市场的重大挑战”。

　　国际商会仲裁院理事陶景洲说，在国际上，工程招标是一个特别严谨的法律过程，从开标、投标，到公布评标标准、确定中标公司，都有相当严格的制度规范。特别是严禁串通标书、黑白合同等不法行为。“中国目前尚未加入WTO《政府采购协定》(简称GPA)，还在谈判中，未能严格遵照国际通行的政府采购法律制度，外国企业与中国企业还做不到一视同仁，在一些环节会造成权力寻租、利益输送等腐败问题的产生。” (中国青年报，记者 崔丽)

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