2014河南公务员时政热点：巨灾保险“难产”：鲁甸地震保险试点未启动

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　　8月3日，云南省昭通市鲁甸县发生6.5级地震，来自政府救灾资金和社会捐款对灾后进行救助的同时，能在灾后发挥保障作用的巨灾保险再一次获得人们的关注。

　　今年7月初，国务院审议通过《国务院关于加快发展现代保险服务业的若干意见》。明确将保险纳入灾害事故防范救助体系。“逐步建立财政支持下以商业保险为平台、多层次风险分担为保障的巨灾保险制度。”这被视为是巨灾保险在顶层设计层面取得的突破。

　　然而，巨灾险的进展还是有些慢。早在2008年汶川地震的时候，巨灾保险就呼之欲出，但时隔6年，仅有一地试点落地，有学者认为，科学合理的巨灾险要想在中国落地，还要考虑到现实的国情。

　　巨灾险缺失，保险赔偿“杯水车薪”

　　8月3日，云南鲁甸发生6.5级地震。在此之前，7月18日，海南省遭遇了41年来强一场台风“威马逊”，在频发的地震、台风等巨灾面前，建立巨灾保险制度的必要性再一次凸显。

　　从目前看来，每当地震、飓风、台风、海啸、洪水等巨灾发生，造成巨大的财产损失和严重人员伤亡，我国所采用的主要救助方式就是通过国家财政救济和社会捐款。云南鲁甸地震发生后，中央下拨6亿元资金，用于抢险救灾、受灾群众转移安置等方面的支出。

　　但是，学界和业界早已有共识，目前这一模式不可持续。随着巨灾损失越来越大，各方纷纷呼吁建立巨灾保险制度，对政府财政资金进行科学合理安排，分散风险。

　　保监会主席项俊波曾在今年“两会”上介绍，在国际上，巨灾保险赔款一般占到灾害损失的30%-40%，我国比例尚不到3%。

　　尽管地震发生后，各家保险公司纷纷积极开展理赔工作，但在目前巨灾险没有普及的情况下，保险补偿杯水车薪。

　　云南保监局发布的信息显示，灾区主要承保险种为房屋险、农业险、意外险、人寿保险及企财险。截至2014年8月10日16：00，云南18家保险公司共接报案件278件，估损金额734.54万元。已赔付104件，共给付保险金198.69万元。而据人民网报道，到8月5日为止，地震造成鲁甸直接经济损失已超过63亿元。

　　地震险损失大，保险公司“敬而远之”

　　记者了解到，在上世纪90年代，财产保险中多数含有地震责任，后来因为巨灾损失太大，政府不兜底，此后保险公司便取消了地震责任。如在家庭财产保险条款中，多数保险公司将“地震及其次生灾害所造成的一切损失”列为责任免除。此外，车险也将地震列为除外责任。目前国内只有极少数的财产保险公司承保因地震导致房屋被摧毁的情况。

　　据人保财险介绍，人保在上世纪80年代销售的农村长效保本家财险，含有地震责任，人保也因汶川地震而支付了大额赔款。

　　“保险公司在将财产保险列入地震责任后，在考虑当地企业承受能力和保险公司经营能力的情况下，可以适当地增加保险费率。同时，保险行业应当和政府协商，由政府做出承诺，对于承包地震保险的财产保险公司在客户遭受地震损失之后，导致保险公司赔付不足的部分，由政府兜底。”中央财经大学保险学院院长郝演苏如是说道。

　　保费谁出?

　　目前，市面上的寿险、意外险等都可以赔付因地震造成的人员伤亡。而现在“难产”的是针对建筑物等财产的保险，这也是目前所说的难以落地的巨灾保险。

　　从汶川地震到如今的云南鲁甸地震，巨灾保险讨论多年，成功的案例却屈指可数。对此，郝演苏认为，在目前中国的现实情况下，保费谁来出，是首先需要考虑的一个现实问题。

　　“遭灾地区多数是经济落后地区，保费让老百姓出还是政府出。如果是政府出，财力能否支持?如果是百姓出，那是强制还是自愿?如果是政府和老百姓共同承担，那么让这些落后地区的老百姓出多少钱才好呢?”郝演苏表示，我国经济发展严重不平衡，发展巨灾险问题很多。

　　2013年9月，保监会曾选定云南楚雄试点农房地震保险，而目前这一方案仍未出台。据记者了解，主要的争议仍然是“保费谁出”。

　　按照初的方案，保费由政府全额负担，后迫于地方财政的压力，各方终决定受益农户也将承担部分保费。现在则拟定政府负担的部分由省、州、县三级财政按一定的比例分摊，其中省级财政出大头，州和县两级出小头。

　　从此次云南鲁甸地震的受损情况来看，云南对地震保险的需求是迫切的。统计显示，截至8日15时，地震共造成8.09万间房屋倒塌。而据媒体报道，倒塌房屋中至少80%是土坯房。

　　一位业内人士表示，有了巨灾险之后，保险公司可以在当地进行风险管理，对房屋建造进行评估，间接控制风险。但保险公司是商业机构，按国家规定，房屋抗震标准是承受7级以上的地震，因此，当房屋建筑标准达不到国家抗震标准时，保险公司也会考虑给不给予投保，定多少保费和赔付标准等问题。

　　郝演苏也认为，以目前各地财力不均的现实情况来看，要对所有基层地区，农村地区的建筑质量进行全面评估，解决住房建筑质量不符合国家标准的问题，难度相当大。

　　缺顶层设计?

　　根据保监会对巨灾保险的规划，今年将主抓制度设计、试点及积极推动立法三件事。其中，在试点方面，继深圳和云南之后，宁波也有可能成为新的试点。

　　太平洋产险的一位内部人士告诉记者，巨灾概念的广泛性以及涉及损失之高额性，决定了巨灾保险必须是一种综合性和社会性的保障机制，这种机制的社会性，要求其必须在某种“法律法规+保险行业+财政支持”的综合架构下才能有效运行。

　　据接近保监会的人士透露，我国巨灾保险制度一直迟迟未能建立，目前主要问题还是在于缺少顶层设计与财政支持。在顶层设计方面，相关的行政法规、指导意见尚未出台，使得目前的试点比较勉强，推进速度缓慢。

　　早在2006年，国务院就在《关于保险业改革发展若干意见》明确提出“建立国家财政支持的巨灾风险保险体系”。而在2012年，财政部、国家税务总局联合下发通知，在2015年底之前，对给予保费补贴的种植业险种，保险公司按不超过该险种当年保费收入25%的比例计提巨灾风险准备金。

　　今年7月初，国务院审议通过《国务院关于加快发展现代保险服务业的若干意见》(俗称“新国十条”)，将保险纳入灾害事故防范救助体系。其中明确中央财政支持和巨灾基金两项关键内容。这也意味着一直难以推进的巨灾保险有望在顶层设计层面取得突破。

　　人保财险副总裁王和曾在接受媒体采访时表示，“全国巨灾保险基金是整个制度建设的关键环节和重要平台。因此，在试点先行的同时，应加快全国巨灾保险基金的建设。基金的主要作用有二：一是作为指导、协调和管理全国巨灾保险制度建设的归口部门，确保制度建设的规范性和系统性;二是作为统筹和平衡各地巨灾保险基金的平台，同时通过统筹管理，实现偿付能力的放大作用。此外，还可以作为对接中央灾后重建资金转移支付的平台。”

　　但是一位保险学者却认为，建立巨灾基金不太现实。一方面，如果是政府出资筹建一个巨灾基金给商业机构管理不现实。另一方面，如果交给政府管理，将会成为第二个社保基金，必然受到诟病。

　　分析

　　深圳模式恐难复制

　　今年6月1日，深圳巨灾保险正式进入试点实施阶段。作为我国建立巨灾保险制度的初步探索，各界对深圳巨灾保险试点充满期待，这一试点更是被称为巨灾保险的“中国样本”。

　　记者从深圳市民政局了解到，深圳的巨灾保险制度包括政府救助、巨灾基金和商业保险三个部分。其中，深圳市政府每年出资3600万元向人保财险深圳分公司购买巨灾保险服务，用于15种常见自然巨大灾害，覆盖灾害发生时所有在深人员的人身伤亡救助和应急转移救助。对于救助范围的15种灾害，救助项目为因灾造成人身伤亡的医疗费用、残疾救助金、身故救助金及其他相关费用，每人每次灾害人身伤亡救助高额度为10万元，每次灾害总限额为20亿元。

　　但在中央财经大学保险学院院长郝演苏看来，深圳的这种模式并不可复制，原因是，深圳的试点由政府出资向商业保险公司购买巨灾保险服务，与经济较为发达的深圳相比，经济不发达地区的地方政府很难做到。再者，深圳的试点是保人，虽说人的生命无价，但是从目前来看，大量的巨灾损失还是在财产或是建筑物上。(新京报，记者 梁薇薇)

　　云南地震保险试点获批却未启动

　　8月3日，云南省昭通市鲁甸县发生6.5级地震。据云南省民政厅报告，截至8月6日10时30分初步统计，地震已造成108.84万人受灾，589人死亡，2401人受伤;2.58万户8.09万间房屋倒塌，4.06万户12.91万间严重损坏。这再一次提示了建立包括地震保险在内的巨灾保险制度的紧迫性。

　　去年8月，中国保监会批复深圳、云南开展巨灾保险试点。其中，深圳开展综合巨灾保险试点，并已于今年6月正式落地;云南试点则是针对农村居民房屋的地震保险。令人遗憾的是，目前云南地震保险尚未正式推出，无法在此次昭通地震中发挥保障作用。

　　“目前地震保险试点工作还没有落地，而且，试点工作也有规划，分步走，首先在楚雄彝族自治州试点，之后推广到云南全省。目前，楚雄试点还没有落地。因而，无法覆盖到昭通。”8月6日，参与云南地震保险试点工作的诚泰财产保险股份有限公司(下称“诚泰保险”)相关部门负责人告诉记者。

　　云南每年因地震损失38.1亿元

　　“我们也觉得非常遗憾。”8月6日，云南保监局应急处置领导小组一位成员对记者说，目前，在地震保险尚未在云南正式落地的情况下，灾区能够发挥作用的保险主要是财产险、人身意外险、学生平安险，以及烤烟保险等。“真正针对农民农房的房屋财产保险，由于其服务对象，也就是当地农民的保险意识不强，他们购买的保险确实不多。”

　　云南保监局信息显示，截至8月5日16：30，云南保险业共接到报案61笔，赔付16笔赔款，合计赔款70.3万元。

　　云南地理环境特殊，受印度洋板块与欧亚板块碰撞和青藏高原隆起的影响，云南是中国大陆乃至全球地震活动频繁、地震灾害严重的地区之一。云南省内全部国土面积都处于6度以上抗震设防区，高烈度抗震设防面积比例居全国大陆之首，且震后易引发滑坡、崩塌等其他次生地质灾害。特别是楚雄、大理、德宏等民族自治州均属于地震多发区。

　　中国保监会网站信息显示，根据1993—2012年云南历史地震民房损失数据，以及云南省地震局对于当前强震活跃期内各级地震发生频率的预测，并结合该省2014年预计经济水平，初步判断云南省因地震导致的民房损失为年均38.1亿元。

　　正是鉴于云南上述特殊的地震灾情，2013年，云南率先被列为地震保险试点省份。

　　对于试点进展情况，上述云南保监局人士对记者表示，“云南省政府常务会议经过研究，已部署了政策出台的一些前期准备工作，也对财政补助资金进行了批复。云南保监局尽大力促进、推动这项工作。参与试点的诚泰保险、人保财险两家公司，我们都要求他们派人到我们局里来办公，共同推动此事。”

　　“这次地震发生，肯定会促使云南地震保险试点加速出台和施行。”该人士表示。

　　据了解，云南地震保险试点工作设计的保险范围是农村居民居住房屋，将探索建立政府主导、市场运作、财政支持、非营利性的地震保险制度。保费将按照政府主导、农户参与的原则筹集。目前，人保财险、诚泰保险，以及中国再保险3家公司组成共保体，正在制定实施细则和开展具体工作。

　　去年8月17日，中国保监会主席项俊波在关于云南地震保险的座谈会上指出，以“政策鼓励、公司运作、基金统筹、风险分散”为原则，做好地震保险制度层面的框架设计，建立可靠、多元有效的补偿机制。

　　中国保险现状：巨灾损失，保险赔付不到1%

　　当前，国际上已有10多个国家和地区建立了地震保险制度，主要分为两种发展模式：一是以新西兰为代表的政府主导模式;二是以美国加州、日本为代表的政府与市场相结合的模式。

　　而中国在地震发生后，商业保险赔付金额相当有限，用于抗震救灾和震后重建的资金来源，以国家财政资源为主，民间捐助等社会力量为辅。

　　以汶川地震为例，震灾造成直接经济损失8451亿元，中央财政划拨救助资金417.94亿元，国内外捐助594亿元，而保险赔付仅16.6亿元，尚不及直接经济损失的0.2%。

　　国际上自然灾害的保险赔付金额平均能占到直接经济损失的30%~40%。瑞士再保险公司提供给记者的一份统计数据显示，目前，保险赔付额度占整个经济损失比例高的是2011年新西兰基督城地震。那场地震造成经济损失215.23亿美元，保险赔付172.18亿美元，占比达到80%。迄今为止造成经济损失大的地震——2011年日本福岛地震，经济损失2259.91亿美元，保险赔付376.65亿美元，占比也达到16.7%。

　　中国也是自然灾害频发的国家，建立应对地震、洪水、台风、泥石流等严重自然灾害的巨灾保险，十分重要也非常紧迫。

　　2006年，国务院颁发的《关于保险业改革发展的若干意见》明确提出，要建立国家财政支持的巨灾风险保险体系。

　　今年7月10日，国务院常务会议审议通过了《国务院关于加快发展现代保险服务业的若干意见》(下称“《意见》”)，明确指出，逐步建立财政支持下以商业保险为平台、多层次风险分担为保障的巨灾保险制度。

　　“巨灾保险在政策上比过去更清晰、更明确。”中国社科院保险与社会保障研究室主任郭金龙对记者表示，巨灾保险，如果没有财政支持，很难大范围去开展。除了提“财政支持”，《意见》还提出了以商业保险为平台、多层次风险分担，模式更加清晰。“至于保险范围进一步扩大、保障力度如何加强、全国性的机制如何建立，希望深圳、云南两地试点能积累经验。”郭金龙说。

　　深圳诞生的中国巨灾保险制度，由政府巨灾救助保险、巨灾基金和个人巨灾保险三部分组成。深圳市政府每年出资3600万元向商业保险公司购买巨灾保险服务;巨灾基金由政府拨付一定资金，并广泛吸收企业、个人等社会捐赠资金;同时，积极推动商业性个人巨灾保险产品发展。深圳巨灾保险由人保财险承保后，再向中国再保险、瑞士再保险等公司进行分保。

　　“巨灾保险，不能靠一个行业，甚至是一家公司来承担，它需要一个基于社会的制度安排。”人保财险副总裁王和此前在接受媒体采访时表示，巨灾保险要加快顶层设计，特别是通过全国巨灾保险基金制度的建设，形成一个实际操作平台，实现对各地试点工作的有效指导、协调与管理，并通过分保关系，形成一种刚性约束。

　　瑞士再保险经济研究及咨询部经济分析师、副总裁邢鹂此前在与记者谈及巨灾保险试点时说，“首先在各省建立因省而异的巨灾保险，从长远来看，终应当在全国层面建立巨灾资金池。中国市场非常大，本身就可以分散风险。”

　　目前，在地震险缺位的情况下，应对地震灾情发挥主要作用的还是传统险种。比如新华保险、平安保险均表示，以人的身体和寿命为保险标的的人身保险客户，在地震中身故或伤残将获得相关赔偿，受伤以及接受住院治疗也将按照合同约定获得相应理赔。

　　在理赔方式上，一些保险公司也在探索创新。如中国人寿启动了重大灾情理赔应急管理，包括开通18项服务举措，发动销售人员全面主动寻找客户，提供多渠道、24小时、异地报案受理服务等。另外，中国人寿还向参与抗震救灾的公安干警、医护人员、专业救援队员、新闻工作者捐赠了每人保额为20万元的人身意外伤害保障。　　

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