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　　六、产业政策

　　1.产业政策的构成要素

　　关于产业政策的具体概念还未形成统一的认识。产业政策的构成要素通常包括政策对象、政策目标、政策手段与措施、政策实施机构以及政策的决策程序与决策方式。不同国家的产业政策体系特征总是建立在各自要素的基础上。

　　2.产业政策与其他经济政策的关系

　　西方学者通常将产业政策、财政政策和货币政策并称为三大经济政策。事实上，产业政策在多数情况下都需要财政政策和货币政策的配合才能付诸实施。也就是说，财政政策和货币政策经常充当实现产业政策目标的基本工具，它们之间是相互交叉、不可截然分离的。

　　3.产业政策的特征

　　产业政策的主要特征大致可以归纳为以下几点：①产业政策直接体现了经济发展战略意图，稳定的长期政策效应引导随机性短期的政策。②产业政策主要是解决资源配置的宏观效益或结构效益问题，并以其动态均衡政策效应引导着其他经济政策的静态均衡政策。③产业政策对经济的干预更直接、更深刻、更具体，以供给管理引导其他经济政策的需求管理。④产业政策具有浓厚的本国特色，并以其内容和形式的特殊性引导其他经济政策的一般性功能。

　　4.产业政策的作用

　　产业政策主要具有以下几个方面的作用：①消除制约经济增长的瓶颈，提高产业素质，促进产业结构的合理化和高度化，支持国民经济持续、快速、健康地发展。②弥补市场机制的缺陷，促进市场机制的发育，维护市场机制的正常运转。③强化产业竞争力，增强企业自主性，顶住“入世”冲击，享受国际分工的比较利益。④提高地区经济活力，协调地区经济与国民经济的关系，提高我国经济的整体效益。⑤改革计划体制，协调各类经济政策，提高政府管理经济的效率和水平。

　　5.产业政策的实施

　　根据产业结构演进的目标制定产业政策，有以下几种方法可供选择：

　　(1)产业政策目标的确定方法。①资本系数法和综合资本系数法。所谓资本系数，就是生产单位产品应付的投资额。按资本系数安排产业发展序列，就是优先发展资本系数较低产业，从低到高排序。所谓综合资本系数是指各部门每增加一个单位产量或产值而需要增加的全部资本数量，包括直接资本投人和多次间接资本投入。②要素集中程度法。它要求按一国资源优势先后安排产业发展顺序。如不发达国家劳动资源丰富就优先发展劳动密集型产业，而发达国家则依据自身资金、技术优势而相应发展资金密集型产业或技术密集型产业。③效益指标测定法。通常测定的指标主要是边际生产率和边际再投资率。边际生产率包括两个要素：边际的单位投资产出净产值或外汇收入增加值和边际单位投资运行成本。

　　(2)依据一定的原则安排产业发展顺序。产业结构的演进是有阶段的、有序的过程。人们在推动产业结构演进上的能动作用，只能在国家经济发展历史上所给定的条件下去发挥。人们不能违背演进的规律，只能缩短演进的过程，加快其演进步伐。因此，弄清一个国家在这一时点上的国际、国内经济发展的条件和环境，是规划产业结构的出发点。

　　(3)用经济数学模型优化产业结构。这种方法主要是利用投入产出模型，以经济增长和最终产品为目标来安排产业的发展。

　　6.产业政策目标的实施

　　产业政策目标的实施主要运用宏观管理机制的方法。在实际中实施产业政策主要有三个机制：一是计划机制;二是运用经济杠杆;三是法律保护。

　　实施产业政策的手段通常可分为直接干预、间接干预和法律规制三种。①直接干预。包括政府以配额制、许可证制、审批制、政府直接投资经营等方式，直接干预某产业的资源分配与运行态势等。②间接干预。主要是指通过提供行政指导、信息服务、税收减免、融资支持、财政补贴、关税保护、出口退税等方式，诱导企业在有利可图的情况下自主决定服从政府的产业政策目标。③法律规制。通常适用于比较成熟和比较稳定的产业政策，是以立法方式来严格规范企业行为、政策执行机构的工作程序、政策目标与措施等，以保障预定产业政策目标的实现。欧美各国大都采取法律规制的手段，来实现反垄断和反不正当竞争等产业组织政策的目标。在实践中，法律规制也可以充当直接干预。

　　7.产业政策的局限性

　　产业政策和其他经济政策一样，也是一种政府行为，它也有其局限性。这种局限性主要表现在两个方面：

　　一是存在产业政策趋同的可能性。产业政策趋同的可能性主要体现在以下几个方面：

　　①产业政策功能定价的趋同。产业政策功能定位趋同的制度基础，是各国经济体制的相互接近。冷战结束后，平等互利、等价交换的市场经济原则和优胜劣汰的市场竞争制度已经超越意识形态的壁垒，开始在全球范围内成为各国共同采用的基本经济制度。在这种前提下，各国对产业政策的功能定位正在趋向一致，即都在向“弥补市场缺陷”的方向靠拢。

　　②产业政策对象的趋同。产业政策对象的趋同，是指构成产业基础的企业制度正在趋于相互接近。这表现在东西方各国的主流企业，无论其所有制基础如何，都正在向所有权与经营权分离，按照现代企业制度的规范进行经营的共同方向演变。由于产业政策的作用对象的行为规范相似，那么，相同的政策干预就可能引起相似的反应，进而产生大致相同的效果。

　　③产业政策目标与手段的趋同。这主要表现为各国的产业政策都在不约而同地以维护本国的经济利益、促进产业资源的优化配置、改善国民的生活质量以及增强本国产业的国际竞争力为基本目标。

　　④产业政策内容的趋同。政府目标、企业制度等方面的彼此接近和利害关系上的一致性，是产业政策内容趋同的催化剂。通过多边磋商。不同国家在贸易、金融、科技等政策领域完全可以建立符合参与方共同利益的协议关系，从而为制定共同的贸易、金融、科技政策提供可靠基础。

　　二是存在产业政策失败的可能性，这主要表现为：

　　①就促进产业发展的目标而言，产业政策并非对任何产业都具有同等的作用。有研究表明，“产业政策只对那些所得弹性值高，生产效率好，在国际贸易中有发展前途的产业有明显效果，而对其他产业则非如此”。前者如矿业、纤维、化学、金属、机械、电子、信息等产业，后者如农林、水产、建筑、运输等产业。

　　②产业政策本身并非是万能的魔杖。片面夸大产业政策作用是不可取的。日本的经验表明，产业政策的成功需要有高素质的公务员队伍、完备的法律体系以及健全的企业制度等相关条件，将日本经济的成功完全归结为产业政策的功劳显然是违背事实的。有研究者指出，实际上，“日本最大的成功产业，即汽车和家用电器产业，并没有得到政府太多的优惠。此外，日本的工业机器人尽管已处于先导产业地位，通产省对确保它的研究开发资金却并没有作过多关照……唯国际上激烈的竞争，才是真正使其获得成功的原因”。

　　③产业政策的实施是需要一定的成本代价的。通常是产业政策的力度越大，就越需相应的政策投入(包括资金、人力等资源)作保障。要全面、客观地认识产业政策的作用，还有赖于产业政策评估机制的建立。

　　④产业政策作为政府行为也存在失败的可能性。导致产业政策失败的主要因素包括：政策目标违背经济规律或违背产业界的愿望与要求、政策措施与政策目标不配套、政策执行不力、政策内容脱离具体国情、政策实施机构和人员失职、政策环境发生不可预见的巨变，等等。

　　七、产业政策的评估

　　1.产业政策评估的内容

　　产业评估主要包括三个方面的内容：

　　(1)产业政策评估是客观、公正地评价产业政策效果的基本途径。产业政策评估通常是以资深专家、中立研究机构为主体，由决策者，实施者和政策对象共同参与完成的。由于产业政策评估是在全面，系统地收集与某项产业政策有关的各种信息的基础上，从多个角度对产业政策的实际效果进行公正的分析和评价，所以它能够消除信息不足和立场分歧的影响，从而避免单一评估主体可能存在的主观性和片面性。

　　(2)产业政策评估是及时纠正产业政策偏差、合理调整产业政策目标的手段和前提条件。产业政策实施评估的可靠信息反馈，显然有助于决策者全面了解并及时纠正某项产业政策在实施过程中所出现的偏差，合理调整产业政策的目标和手段，以便实现政策收益的最大化、如果没有这一信息反馈环节，就难以及时发现政策偏差和减少政策失误的损失。

　　(3)产业政策评估是产业政策走向决策民主化和科学化的必由之路。在民主与科学意识淡薄的制度下是没有政策评估的存在空间的。重视产业政策评估正是遵循民主与科学精神的标志。产业政策决策的民主化和科学化必然要求建立完善的产业政策评估制度。

　　2.产业政策的评估原则

　　(1)福利经济学原则。福利经济学是产业政策评估的重要理论基础。以霍布森和庇古为代表的旧福利经济学认为：国民收入总量越大，国民收入分配越大，国民收入分配越平等，社会经济福利也就越大。它主张国家应该采取适当的干预经济的政策措施，以调节生产资源和国民收入的分配。新福利经济学以意大利经济学家帕累托为代表，他提出了判断社会经济福利最大与否的标准，即“帕累托最优状态”。它是指当资源在某项配置下不可能通过重新组合生产和分配，使一个人或多个人的福利增加而其他人的福利不至于减少的状态。

　　(2)综合效益标准。一项产业政策的实施，既有经济效益，也有社会效益、政治效益和生态环境效益;既有直接效益，也有间接效益;既有正效益，也有负效益;既有短期效益，也有长期效益。因此，在进行产业政策评估时。我们需要全面考虑各种效益因素，只有这样才可以避免评估时的片面和失真。这就是建立“综合效益标准”的主要根据。综合效益标准是具有普遍意义的政策评估框架。方法是通过对实施某一政策所涉及的各种“成本”和“收益”进行不断的综合性比较分析，最后以政策总成本和政策总收益的比来判别该项产业政策效果的优劣。综合效益标准告诉我们，成功的产业政策应该是以最小的投人获得最大的综合收益，或者等量的投入获得更大收益的政策。忽视环境和资源代价，片面追求产值增长的传统观念显然是不符合“综合效益标准”的。

　　(3)国际竞争力标准。在经济全球化和世界经济一体化趋势日益显著的今天，产业国际竞争力的增强已成为各国产业政策的核心目标。因此，是否有利于增强本国产业的国际竞争力，必将成为21世纪各国衡量产业政策成败得失的重要尺度。

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