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　　二、行政主体

　　1.行政主体的内涵

　　行政主体是指依法拥有行政职权，能以自己的名义行使行政职权，并能独立地承担行政职权运行后果的法律责任的国家机关或社会组织。

　　在我国，根据宪法的抛定，我国的行政主体主要是行政机关，即各级人民政府及其列入国务院编制序列的各部门;另外，行政机关以外的组织，经法律法规的明确授权后，能以自己的名义行使行政职权，独立承担责任的也是行政主体;行政机关或者社会组织的内设机构通常情况下不能成为行政主体;受委托的组织在行使被委托的行政职权时，也不能成为行政主体。

　　2.行政主体的行政职权

　　行政职权是国家行政权的转化形式，是行政主体实施国家行政管理活动的资格及其权能，是依法定位到具体行政主体的国家行政权。行政机关的行政职权是随着行政机关的成立而具有，随着行政机关的消灭而消灭，是本身固有的职权;法律、法规授权组织的行政职权是因法律、法规的授权而产生，因法律、法规的修改、废止或行政机关授权的收回而消灭，也可随着被授权组织的消灭而消灭。行政职权有以下几个方面的特征：

　　第一，行政职权具有国家强制性。行政职权是具体的行政权，属于国家权力的范畴。它体现着国家意志，是以国家机器为后盾的权力，具有国家强制性。一切公民、法人和其他组织都必须受其约束，不得抗拒或妨碍行政职权的运作，否则必将受到国家法律的制裁。不仅如此，公民、法人或者其他组织还依法负有协助行政主体依法实施行政职权的义务，拒绝履行或者妨碍他人履行法定义务的，同样也要受到国家法律的制裁。

　　第二，行政职权具有不可随意处分性。行政职权作为国家的行政权，体现着人民的共同意志。行政主体拥有并行使行政职权不仅要保护公民个人的合法权益，更要维护国家和社会的利益，尤其要维护社会的公共秩序。因此，作为人民意志执行者的行政主体所拥有和行使的行政职权，它既是一种权力，更是一种对人民的义务和职责，行政主体必须忠实地履行，不得随意处分行政职权，否则，就是渎职。

　　第三，行政职权具有单方性。行政职权作为国家行政事务的管理性权力，作为一种以维护国家和社会公共利益为己任的权力，必然要求行政主体在行使时，本着法律的目的要求行使，不必征得行政相对人的同意，更不能以行政相对人的意志为转移。当然，和谐的法治社会要求行政管理必须以人为本，在有些情况下，甚至要求管理过程及方式也要听取相对人的意见，这更多的是对行政主体管理过程和方式的要求，而且，即使在这样的情况下，行政主体的优势地位以及单方意志性还是十分明显的。

　　第四，行政职权的优益性。行政职权的优益性体现在行政主体在行使行政职，实现对国家社会秩序的保障时，依法享有职务上的优先性和物质上的受益性。行政的优益性是通过与之相伴的行政优益权来体现的。行政优益权是指国家为了保障行政主体有效地行使行政职权而赋予行政主体许多职务上地优先条件，并同时享受国家所提供的各种物质条件以及在从事紧急公务是有获得社会协助的权利。

　　行政主体的行政职权按照其职权内容的不同，可以分为行政立法权、行政决策权、行政决定权、行政命令权、行政确认权，行政措施实施权、行政裁判权、行政制裁权、行政救济权，等等。

　　3.行政主体的行政职责

　　行政职责是国家行政主体在行使行政职权、实施国家行政管理的过程中依照法律规定所必须承担的义务。行政主体享有行政职权，同时必须承担相应的行政义务和责任，以实现设立行政权的目的。行政职权和行政职责是辩证统一的，密不可分。行政职责随着行政职权的产生而产生，随着行政职权的消灭而消灭。行政职责具有以下几方面特征：

　　第一，行政职责的不可推卸性。行政职责是行政主体在行使行政职权的过程中必须承担的义务。在现代民主法治国家，任何行政主体在享有行政职权的同时，也必须履行相应的行政职责。这是民主法治社会“权利和义务相一致”原则的要求。任何行政主体若不履行行政职责、就必然要承担相应的法律责任。

　　第二，行政职责的法定性和合理性。行政主体的行政职责是由法律加以规定的，行政主体必须按照法律规定的标准，在法定范围内履行职责。但是，由于社会生活的复杂性，有时法律没有明确规定行政职责的履行标准，在这种情况下，行政主体才能按照社会公认的标准合理地履行行政职责。

　　行政主体的行政职责的内容非常丰富，概括地说行政主体的行政职责有：应当忠实地履行职权，不得无故失职的职责;必须严格遵守权限，不得擅自越权的职责;符合法定目的，不得滥用职权的职责;严格遵守程序，不得随意行政的职责。

　　4.国家行政机关

　　(I)国家行政机关的概念和种类

　　国家行政机关，是指按照宪法和有关组织法的规定而设立的、依法行使国家行政职权、对国家行政事务进行组织和管理的国家机关。国家行政机关是国家权力机关的执行机关，是行政法律关系的主体之一。

　　国家行政机关可以从多种角度进行分类，以达到认识不同种类行政机关的功能与法律地位的目的。我国行政机关的种类主要有：

　　①根据国家行政机关管理范围的不同，可分为中央行政机关和地方行政机关。中央行政机关的活动范围遍及于全国，所制定的法规和规章，发布的决定和命令，在全国范围内都有约束力，拥有对全国性事务的管理权。地方行政机关管辖的范围只限于一定的行政区域。

　　②根据国家行政机关职权性质不同，可分为一般权限的行政机关和专门权限的行政机关。在我国，中央人民政府和地方各级人民政府是一般权限的行政机关，中央人民政府的各部、委和地方各级人民政府的厅、局、处、科、室，属于专门权限的行政机关。

　　③根据国家行政机关的职能作用不同，可分为决策机关、执行机关、监察机关、咨询机关和辅助机关，决策机关如国务院，执行机关如教育部。监察机关如监察部，咨询机关如国务院政策研究室，辅助机关如国务院办公厅。

　　(2)国家行政机关的基本组织制度

　　国家行政机关的基本组织制度主要有：

　　①中央行政机关和地方行政机关组织制度。中央行政机关即国务院，由各部委、各直属机构和办事机构组成;地方行政机关一般分为三级：省、自治区、直辖市的人民政府，县级人民政府，乡级人民政府。在某些地方，省级人民政府和县级人民政府之间还有一级人民政府，即自治州和省辖市人民政府。

　　②民族区域制度。自治区、自治州、自治县的人民政府是该自治地方的自治机关，行使自治权。

　　③行政首长负责制。国务院实行总理负责制，国务院各部委实行部长、主任负责制。地方各级人民政府实行省长、市长、县长、乡(镇)长负责制。

　　④行政机关和主要国家工作人员实行任期制。国务院每届任期同全国人民代表大会任期相同，每届五年，总理、副总理、国务委员连续任职不得超过两届。地方各级人民政府每届任期为五年。

　　(3)国家行政机关的组织原则

　　我国行政机关的组织原则有：

　　①民主集中制原则。这一原则体现在以下方面：各级国家行政机关都由人民代表大会产生并受其监督，在中央的领导下充分发挥地方的主动性，积极性，集体领导和个人负责相结合，少数服从多数，下级服从上级等。

　　②法制原则。这一原则的主要内容是：行政机关必须依法设置;行政行为必须依法进行;行政机关及其行为受法律监督。

　　③人民群众参与国家管理的原则。人民群众参加国家管理主要有以下两种方式：一是人民群众通过依法选举人民代表，直接进入国家行政机关，参与国家行政管理;二是通过提出建议和意见、批评监督、公开讨论等方式间接参加管理。

　　④民族平等原则。其主要内容有：保障少数民族合法权益，帮助少数民族地区发展经济文化和教育事业，在少数民族地区实行民族区域自治，保障民族自治权等。

　　⑤效益原则。这一原则要求行政机关设置要科学，人员配备要合理，行政工作要富有成效。

　　5.法津法规授权的组织

　　法律法规授权的组织是指依照法律法规的特别授权而取得行政主体资格，并能从事行政管理活动的非国家行政机关组织。在我国，法律法规授权组织是人民群众、社会组织参与行政管理的重要法律形式。

　　法律法规授权组织的法律地位为：法律法规授权组织不属于依组织法组成的行政机关，其本身的性质是非国家行政机关组织，只有在行使授权行政职权时，才成为行政主体，具有与行政机关基本相同的法律地位，可以在授权范围内发布行政命令、采取行政措施、实施行政行为、并承担相应的法律责任。

　　我国目前所拥有的法律法规授权组织主要有：

　　①行政机构。行政机构是行政机关的内部组成部分，不是独立的法人实体，不具有行政主体资格。但是，行政机构可以根据法律法规的特别授权而具有行政主体资格。我国现行的法律法规授权的具有行政主体资格的行政机构主要有两类：一是政府职能部门的内部机构;二是政府职能部门的派出机构。

　　②社会组织、人民团体。社会组织、人民团体虽然不是行政机关，不具有行政职能。但是，在我国往往通过法律法规的特别授权的形式赋予他们某些行政职权，从而使他们在行使行政职权时具有行政主体地位。

　　(3)行政性公司。在我国，由于精简行政机构，国家将一些部委改成了公司，同时也面临着被精简的部门的行政职能的落实问题，有的行政职能可以有其他的部委享有，但有些行政职能无法合并，这就需要这些转化过来的公司承担部分的行政职权。由于公司是民事主体，不具有行政权力，因此，通过授权，使这些公司在从事民事活动的同时，享有部分行政职能，成为行政主体。

　　④事业单位。如学校、医院等是特殊的社会组织，不具有盈利性的目的，事业单位往往擅长某一方面，为了利用这一优势，行政机关和立法机关通过制定法律授予一些事业单位具有一定的行政职能。

　　三、公务员

　　1.公务员的条件与分类

　　公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员，我国公务员的范围，不仅包括行政机关的工作人员，还包括中国共产党机关、人大机关、政协机关、审判机关、检察机关、民主党派机关中依法履行公职的工作人员。根据《中华人民共和国公务员法》第11条的规定，公务员应当具备以下条件：具有中华人民共和国国籍;年满十八周岁;拥护中华人民共和国宪法;具有良好的品行;具有正常履行职责的身体条件;具有符合职位要求的文化程度和工作能力;法律规定的其他条件。国家对公务员的管理，坚持公开、平等、竞争、择优的原则，坚持监督约束与激励保障并重的原则;国家对公务员的任用，坚持任人唯贤、德才兼备的原则，注重工作实绩。

　　国家实行公务员职位分类制度。根据《中华人民共和国公务员法》第14条的规定，公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要，划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。此外，对于具有职位特殊性，需要单独管理的，国务院可以根据实际需要在条件成熟的时候增设其他职位类别。

　　公务员职务分为领导职务和非领导职务。领导职务层次分为：国家级正职、国家级副职，省部级正职、省部级副职、厅局级正职、厅局级副职、县处级正职、县处级副职、乡科级正职、乡科级副职。非领导职务层次在厅局级以下设置。

　　2.公务员的权利与义务

　　公务员享有下列权利：①获得履行职责应当具有的工作条件;②非因法定事由、非经法定程序。不被免职、降职、辞退或者处分;③获得工资报酬，享受福利、保险待遇;④参加培训;⑤对机关工作和领导人员提出批评和建议;⑥提出申诉和控告;⑦申请辞职;⑧法律

　　规定的其他权利。

　　公务员应当履行下列义务;①模范遵守宪法和法律;②按照规定的权限和程序认真履行职责，努力提高工作效率;③全心全意为人民服务，接受人民监督;④维护国家的安全、荣誉和利益;⑤忠于职守，勤勉尽责，服从和执行上级依法作出的决定和命令;⑥保守国家秘密和工作秘密;⑦遵守纪律，恪守职业道德，模范遵守社会公德;⑧清正廉洁，公道正派;⑧法律规定的其他义务。

　　3.公务员的录用与管理

　　公务员的录用，是指中央及省级公务员主管部门通过组织公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取的办法，录用担任主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务公务员的制度。录用公务员，必须在规定的编制限额内，并有相应的职位空缺情形下进行。下列人员不得录用为公务员：①曾因犯罪受过刑事处罚的;②曾被开除公职的;④有法律规定不得录用为公务员的其他情形的。

　　对公务员的管理主要是通过考核和奖惩制度来进行的。考核是国家按照管理权限，全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩。公务员的考核分为平时考核和定期考核。定期考核以平时考核为基础。定期考核的结果分为优秀、称职、基本称职和不称职四个等次。定期考核的结果作为调整公务员职务、级别、工资以及公务员奖励、培训、辞退的依据。对工作表现突出，有显著成绩和贡献，或者有其他突出事迹的公务员或者公务员集体，给予奖励。奖励坚持精神奖励与物质奖励相结合、以精神奖励为主的原则。奖励分为：嘉奖、记三等功、记二等功、记一等功、授予荣誉称号。对违反公务员纪律的公务员，可以给以警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等处分。

　　四、行政行为

　　1.行政行为的特征和构成要件

　　行政行为是行政法律行为的简称，是指行政主体依法行使行政职权进行行政管理，直接或间接产生行政法律效果的行为。行政行为有以下几个特征：第一，行政行为的主体必须是享有行政管理职权的行政主体;第二，行政行为是行使行政职权的行为，行政主体的民事行为不属于行政行为;第三，行政行为是具有法律意义和产生法律效果的行为;如果是不具有法律意义或不能产生法律效果的行为，则不能认为是行政行为。

　　行政行为的构成要件是指行政行为获得实质的效力所应具备的条件。包括行政行为的成立要件、合法要件及生效要件。

　　行政行为的成立，指行政行为的作出或形成。行政行为的成立应具有下列构成要件：第一，行政行为的主体必须是拥有行政权的行政主体;第二，行政主体在主观方面有进行行政管理的竭力;第三，行政主体在客观上有行使行政职权或履行行政职责的行为;第四，行政主体实施的行为在客观方面直接或间接地导致了一定的法律后果的产生，即行政法律关系的产生、变更或消灭。

　　行政行为的合法要件是指行政行为合法所应具备的条件，一般情况下，合法的行政行为必须符合以下要求;第一，行政行为的主体是行政主体;第二，行政主体行使的职权合法，即行政主体在法定的权限范围内行使行政职权;第三，内容合法，行政行为的内容合法就是要求行政行为所涉及的权利义务符合法律、法规的规定，符合社会的公共利益;第四，作出行政行为的程序合法，也就是行政行为是按照法律、法规规定的步骤、程式、顺序和方式的要求作出的;第五，行政行为的形式合法，即行政行为是按照法律规定的形式作出的。

　　行政行为的生效要件，是指行政行为发生实际法律效力的条件。行政行为依法成立，并不当然对相对人产生实质的效力，不同行政行为的生效要件是不一样的。有的行政行为一经作出即时生效;有的行政行为要求特定的相对人受领后，才发生法律效力;有的行政行为通过一定的告知方式发生法律效力;还有的行政行为只有在所附的条件满足时，行政行为才开始生效。合法有效的行政行为具有确定力、拘束力和执行力。确定力是指合法的行政行为一旦作出非依法定程序不得任意变更或撤销，具有不可争力;拘束力是指行政行为合法有效成立后，其内容对有关人员或组织所产生的法律上的约束效力;行政行为的执行力是行政主体有权采取一定的措施，保证行政行为实现的效力。

　　2.行政行为的分类

　　根据不同的标准，可以对行政行为作如下分类：

　　①行政行为以其对象是否特定为标准，分为抽象行政行为和具体行政行为。前者是针对普遍的、不特定的对象而作出的可以反复适用的行政行为，如行政立法;后者是针对特定的人或特定的事而作出的行为，如行政许可。

　　②行政行为以其管理的是否为社会事务为标准，分为外部行政行为和内部行政行为。前者是指行政主体依管理范围对社会上的行政事务所实施的行政行为，后者是指行政主体对内部的行政事务管理所实施的行政行为。外部行政行为对社会上的公民、法人或其他组织产生法律效果，内部行政行为只对行政主体的内部机构和人员产生法律效果。

　　③行政行为以其受法律拘束程度不同，可分为羁束的行为和自由裁量的行为。前者是指行为的范围、方式、手段等均由法律明确规定，行政主体必须严格依法执行的行为;后者是指法律对行为只规定了原则和幅度，行政主体可以斟酌、选择，将自己的意志参与其间的行为。

　　④行政行为以其是否需要具备法定形式，分为要式行为和非要式行为。前者是指必须具备特定形式才能产生法律效果的行政行为，如行政处罚需要行政处罚决定书这种形式;后者是指不要求有特定形式，只要表达了意思就能产生法律效果的行政行为。

　　⑤行政行为以其直接动因为标准，分为主动行为和应请求的行为。前者是指行政主体根据法律赋予的职权，不须公民、法人和其他组织请求而主动进行的行政行为，如公安机关维持社会治安的行为;后者是指行政主体应公民、法人或其他组织的申请而进行的行政行为，如颁发许可证的行为。

　　3.行政立法行为

　　行政立法是指国家行政机关依照法律规定的权限和程序，制定和颁布具有法律效力的规范性文件的行为。与国家权力机关的立法活动相比较，他们之间的区别主要表现在：第一，立法的主体不同。权力机关立法的主体是人民代表大会及其常委会，行政立法的主体是宪法和法律规定的具有行政法规、规章制定权的行政机关。第二，立法的内容不同。权力机关立法的内容通常是有关国家政治、经济和社会生活中的基本制度和重大问题，而行政立法的内容一般是有关社会政治、经济和社会生活等管理事务中的具体问题。第三，立法的程序不同。权力机关的立法程序正规、严格，立法过程注重民主参与，而行政立法程序相对简便、灵活，注重提高效牢。第四，立法的形式不同。国家权力机关立法主要以“法”的形式颁布，地方国家权力机关立法主要以“条例”的形式颁布，而行政立法通常以条例、规定、办法等形式分布。第五，效力等级不同，权力机关所立之法的效力高于其执行机关制定的行政法规或规章。

　　行政立法程序是指行政机关依照法律规定，对规范性文件进行制定、修改或废止的活动程序。根据我国现有的法律规定，我国的行政立法程序主要包括以下阶段：

　　①立项。立项是指各级人民政府的法制机构根据国民经济和社会发展计划的任务，编制有指导性的行政立法的五年计划和年度计划，

　　②起草。起草是指对列入立法工作计划的行政法规和规章所作的制定草案工作。一般由政府各主管部门承担或由各有关部门联合参加的起草小组承担。在起草过程中，要经历协商、查询、论证、征求意见和修改等环节。

　　③审查、通过。审查是指将立法草案报政府法制机构，由该机构予以审查，写出审查报告，提出是否报政府有关会议讨论的建议。通过是指草案审查后，交由制定机关的正式会议讨论通过。行政法规草案由国务院常务会议或全体会议讨论通过。

　　④发布。发布是行政法规、规章生效的必要条件，发布是由行政首长签署发布令、通过政府公报或新闻媒介发表出来。

　　4.行政执法行为

　　行政执法行为是指行政主体依据行政法律规范对特定的对象单方面作出地并直接影响相对人权利和义务的具体行政行为。行政执法行为是行政主体各种执法措施的总称。行政执法行为具有以下特点：第一，行政执法行为属于具体的行政行为，只针对特定的人或特定的事发生法律效力;第二，行政执法行为属于单方面的行政行为-不需要征得相对人同意;第三，行政执法行为对相对人的权利义务具有直接影响并具有强制性。

　　行政执法行为主要有以下几种表现形式：

　　①命令和批准。命令是行政主体依法使个人、组织为或不为一定行为的决定。命令常用于重大的带有强制性的行政处理决定，有时也用于任免、嘉奖和惩戒有关人员。批准是行政主体对个人、组织的申请予以同意的行政处理决定。批准是行政主体依申请的行政处理决定，必须以行政相对人的申请为前提。

　　②许可和免除。许可是行政主体依法对特定的行政相对人解除其权利限制的具体行政行为。在法治社会中，一般人要行使特定的权利必须符合一定的条件要求，这些条件即为行使权利的法律限制，许可则是在行政相对人符合法定条件要求后允许其行使特定的权利。免除是指在一般人依法负有作为义务的情况下，行政主体在特定条件下对特定人免除其作为义务的决定。

　　③赋予和剥夺。赋予是行政主体对特定的相对人依法设定法律上的能力或赋予一定的权利的行为。剥夺与赋予相反，行政主体对特定的行政相对人依法使之丧失法律上的能力或一定权利的决定。

　　④强制和处罚。强制是指对不履行法定义务的公民、法人或组织，行政主体采用法定强制手段，强迫其履行义务的行为。行政处罚则是由特定的国家行政机关依法对行政相对人违反行政管理秩序的行为所作出的一种行政制裁。

　　行政执法程序是指行政执法行为的方式、步骤所构成的行政执法行为的过程。它不同于立法程序和司法程序，具有以下特点：第一，行政执法程序具有多样性特点。在现代社会中，由于行政事务纷繁复杂，不同的行政执法行为必然会有不同的程序，为了行政管理的目的，不同的行政执法行为也要求不同的程序，因此，行政执法程序在客观上表现出多样性的特征。第二，行政执法程序具有统一性和分散性的特点。尽管行政执法行为多样，但不同的行为仍然具有共性，对于共性可以制定统一的程序法加以规定;但不同的行政执法行为又具有特殊性，要求有特定的程序，通常只能在单行的行政法文件中加以规定。这就形成了行政执法程序的统一性和多样性特征。

　　行政执法程序主要包括以下几个具体的程序制度：

　　①告知制度。是指行政主体在作出行政行为时，将有关事项告诉相对人的制度。告知的内容主要有：告知相对人权利;告知相对人行政决定;告知其他事项，如告知申诉的机关。

　　②听证制度。是指行政主体在作出影响相对人权利和义务的决定之前，应当听取相对人的陈述、申辩和质证，然后根据双方质证、核实的材料作出行政决定的一种制度。

　　③说明理由制度。是指行政主体在作出影响相对人权利义务的决定时，要说明事实依据和法律依据的制度。

　　④回避制度。是指行政主体在决定和处理其管辖范围内的各种事项时，与处理的事项有利害关系的行政公务员不得参与该事项处理的制度。实行回避制度有利于相对人对行政机关的信任，保障行政管理活动的顺利进行。

　　⑤职能分离制度。是指为了加强对行政权力的制约，防止行政主体及其公务员以权谋私或滥用职权，而将行政主体的某些相互联系的职能加以分离，使之分别由不同的行政主体和公务员享有和行使的制度。

　　⑥情报公开制度。是指行政主体应通过各种方式和途径让一般社会主体了解行政活动的情况和有关法律、法规、政策等规定的制度。情报公开是一般社会主体行使权利、履行义务的前提条件，也是相对人评判行政行为的条件，更是公民知政、参政的渠道。

　　⑦时效制度。是指行政行为的全过程或其各个阶段受到法定时间限制的程序制度。在行政管理活动中，无论是行政主体作出行政行为，还是相对人的行为，都必须在法定时间内作出;否则，可能会产生无效的法律后果。

　　5.行政司法行为

　　(1)行政司法行为的概念

　　司法，通常是指国家司法机关根据法定职权和法定程序，具体应用法律处理案件的专门活动。由于这种活动是国家司法机关以国家的名义行使的司法权，与行政机关行使行政权的活动——“行政”相并列，故一般简称“司法”。

　　在我国，随着行政法制建设的迅速发展，国家行政机关在管理和服务于社会的活动中，为适应现代社会纷纭复杂的情况对政府管控能力提出的要求，国家行政职能中出现了一种带有司法特征的行政职能，即国家行政机关根据法律的授权充当公断人，依照司法化的程序处理行政争议和民事纠纷的职能活动，这在现代行政法上称为“行政司法”。

　　因此，行政司法是指行政主体依法对行政争议和与行政管理密切相关的民事纠纷进行裁定和处理的活动。行政司法具有以下特点：第一，行政司法的主体是特定的行政主体，而不是司法机关;第二，行政司法的对象是一定范围的民事纠纷和行政争议;第三，行政司法是对行政管理中出现的争议按照司法化的程序进行裁决，具有司法性质。我国行政司法的主要表现形式为行政复议。

　　(2)行政复议

　　行政复议，是指行政管理相对人认为行政主体的具体行政管理行为侵犯其合法权益，依法向有权的行政复议机关提出复议申请，受理申请的复议机关依照法定程序，对引起争议的具体行政行为进行审查并作出裁决的活动。它具有以下主要特征：

　　第一，行政复议的申请人和被申请人必须是行政法律关系的主体。其中申请人在发生争议的行政法律关系中处于行政管理相对方地位;被申请人则是行政管理主体。

　　第二，行政复议机关必须是依法有权对具体行政管理行为进行审查并作出裁决的行政机关。根据我国行政复议法规定，行政复议机关原则上由作出具体行政行为的行政机关的上一级行政机关担任，包括上一级主管部门、上一级人民政府。但是对省、自治区、直辖市人民政府以及国务院各部、委的具体行政行为不服申请的复议，仍由原部门充当复议机关。

　　第三，行政复议以行政相对人在法定期限内向复议机关提出申请为前提条件。行政复议是一种“依申请行为”，而不是“依职权行为”，只有行政相对人在法定期限内向复议机关提出申请，复议机关才能进行复议。

　　第四，行政复议以不调解为限制。行政复议被申请人作为行政主体是代表国家行使行政管理职权，它所享有的行政职权是法律赋予的，这就决定了行政主体无权处分国家所赋予的职权。因而也就决定了复议机关不存在用调解的方法处理行政复议案件的可能性。

　　根据我国行政复议法规定，可以申请行政复议的具体行政行为主要有：

　　①对行政处罚不服，可以申请复议。行政处罚是行政主体对违反行政法律、法规的公民、法人或其他组织的惩戒性制裁。行政处罚主要有没收违法所得、罚款、责令停止营业或吊销营业执照、拘留等。

　　②对行政强制不服，可以申请复议，行政强制是指行政主体依照有关法律、法规的规定，为限制公民人身自由和公民，组织的财产权而采取的强制性措施以及为实现某种目的而采取的强制执行措施。行政强制分为三类：一类是限制人身自由的，如强制隔离等;另一类是限制财产权行使的，如查封、扣押、冻结等;还有一类是强制执行，如责令退还所收费用等。

　　③对行政不作为不服的，可以申请复议。行政不作为是指行政主体依职责应为一定行为而不为。这是一种失职、渎职的行为。行政不作为主要包括以下三种情况：一是行政相对人认为符合法定条件申请行政主体颁发许可证或执照，而后者拒绝颁发或不予答复的;二是申请行政主体履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的;三是认为行政主体没有依法发给抚恤金的。

　　④对行政侵权，可以申请复议。行政侵权是指行政主体在进行行政管理过程中，侵犯了行政相对人的合法权益的行为，如违法要求行政相对人履行义务。

　　但是，对于行政立法行为。行政主体内部行政行为以及行政主体关于民事纠纷的仲裁、调解或者处理不服的，不能申请行政复议。

　　根据行政复议法的规定，行政复议程序包括以下几个阶段：

　　①行政复议的申请及受理。行政复议的申请是指行政相对人认为行政主体的具体行政行为侵犯其合法权益，在法定期限内向复议机关提出请求复议的行为。复议机关在收到复议申请后，对复议申请分别不同情况作出以下处理：对于符合申请复议条件的，依法作出予以受理的处理;对于不符合申请复议条件的，依法作出不予受理的处理，并告知理由;对于复议申请书不符合法定要求的，依法发还申请人，限期补正，过期不补正的，视为未申请。如果复议申请人复议申请提出后，复议机关无正当理由拒绝受理复议申请或对复议申请不予答复，复议申请人可以向复议机关的上一级行政机关或法律、法规规定的行政机关、权力机关反映，上述机关应当责令其受理或答复。申请人对复议机关不予受理的裁决不服的，也可以依法向人民法院提起诉讼。

　　②行政复议案件的审理和决定。行政复议案件的审理是指复议机关对复议案件的事实是否清楚，适用法律是否明确，程序是否合法进行审查的过程。

　　行政复议决定是复议机关审理复议案件后，对有争议的具体行政行为作出的具有法律效力的处理结论。复议机关对复议案件经过审理，依法可以作出以下复议决定：具体行政行为是合法、适当的，则决定维持;具体行政行为合法、适当，但在法定程序上有不足的，决定被申请人补足程序上的不足之处;认为被申请人不履行法定职责的，责令其在一定期限内履行;认为具体行政行为违法或不当的，则决定撤销或变更。

　　行政复议决定应当在收到复议申请书之日起两个月内作出，法律、法规另有规定的，从其规定。

　　五、行政法制监督

　　1.行政法制监督的概念和特征

　　行政法制监督，是指有监督权的主体对行政主体及其公务员的行政行为以及遵纪守法情况进行监督的活动和制度。它对于保证行政机关及其公务员依法行政、防止行政权的滥用和行政失职，反对官僚主义作风和腐败现象具有非常重要的意义。

　　行政法制监督具有以下特征：第一，监督主体的广泛性。监督主体包括国家权力机关、行政机关、司法机关、政党、社会团体和人民群众等。第二，监督内容的全面性。行政法制监督的内容包括对行政行为的合法性、合理性以及行政机关及其公务员遵纪守法、遵守职业道德等方面的监督。第三，监督结果的严肃性。行政法制监督是能产生法律效果的行为。

　　2.行政机关的内部监督

　　行政机关的内部监督，是指行政机关系统内部具有隶属关系的上下级及其所属的各个工作部门之间，对行政行为的实施所进行的监察和督促。它主要包括以下方式：

　　(1)层级监督

　　层级监督，也称一般监督，是指基于行政隶属关系，由上级行政机关对下级行政机关进行的检查和监督。政府内部的层级监督对行政机关及其公务员的行政管理活动往往产生直接的甚至重大的影响，层级监督主要包括以下具体的监督制度：

　　①报告工作制度。听取、审查本级政府工作部门和下级政府的执法情况报告，是政府内部监督的重要方式。报告工作是披监督对象依法向监督主体主动提供情况，接受监督主体的检查;监督主体也可以随时要求监督对象报告工作。

　　②执法检查制度。执法检查是指监督主体主动深入实际，了解被监督对象的执法情况并及时纠正违法不当情况的行政内部监督制度。这一制度仅限于对行政执法行为的监督。

　　③审查批准制度。审查批准，是指监督主体按照有关的法律规定对被监督对象的部分行政行为进行审核确认的活动。审查批准是一种事前监督，主要起到预防行政违法的作用。

　　④备案检查制度。备案检查主要适用于监督被监督对象的抽象行政行为，同时也包括一些具体行政行为。被监督对象根据要求在作出一定行政行为后，应将有关材料报上级主管机关备案，以供监督主体监督检查。

　　⑤考核奖惩制度。这是监督主体依法对行政执法人员的具体执法行为进行定期考核，并决定奖励和惩戒的制度。

　　此外，行政复议制度也是层级监督的一种重要制度。

　　(2)专门行政监督

　　专门行政监督是指专门行政监督机关实施的监督，包括行政监察和审计监督。

　　①行政监察。行政监察是指行政系统中设置的拥有监察职能的机关，对行政机关及其公务员的行政行为进行监察和惩戒的活动，监察机关通过行使检查、调查权和建议、处分权来对被监督对象的行政效能进行监察，对公务员的遵纪守法，职业道德和清正廉洁情况进行监督。

　　②审计监督。审计监督是指审计机关时行政机关的行政行为涉及财政财务收支情况进行审查核算的话动。通过审计，审计机关对被审计单位违反国家规定的财政、财务收支行为，有权依法作出处理。

　　3.对行政的外部监督

　　外部监督是指国家行政机关以外的各种监督主体对行政机关及其公务员实施的监督。主要有以下几种：

　　①权力机关的监督。权力机关的监督是根据宪法进行的全面的法律监督和工作监督。主要形式有：听取和审查政府工作报告，审查和批准国民经济和社会发展计划以及预算、决算报告，改变和撤销各级政府发布的违法和不适当的法规、规章，决定和命令，检查行政机关的工作，受理群众来信来访，组织特定问题的调查，等等。

　　②司法监督。司法监督是指国家检察机关和审判机关依法对行政的监督。人民检察院的监督主要有法纪检察，侦查监督，监所、劳改监督和经济检察等四方面内容。人民法院通过审理行政案件来对行政机关进行监督。

　　③社会监督。社会监督是指公民、社会团体、企事业单位、新闻媒体等社会主体对行政机关及其公务员实施的监督。监督的方式主要有批评、建议、控告、申诉、检举和揭发等。

　　④政党监督。政党监督是指中国共产党和各民主党派所实施的监督。中国共产党通过制定党的路线、方针、政策，并通过党的组织工作和纪律检查工作·监督行政机关和党员干部的工作;各民主党派和政协通过讨论政府工作报告，对行政工作进行视察，提出批评、建议等方式进行监督。

　　六、行政违法与行政法律责任

　　1.行政违法的概念及构成要件

　　行政违法是指行政法律关系主体违反行政法律、法规，侵害受法律保护的行政关系，对社会造成一定程度的危害尚未构成犯罪的行为。包括行政主体的违法和行政相对方的违法。行政违法具有以下特征：第一，行政违法的主体是行政法律关系主体。第二，行政违法是违反行政法律规范，侵害法律保护的行政关系的行为。第三，行政违法是一种尚未构成犯罪的行为。第四，行政违法的法律后果是承担行政法上的法律责任。

　　行政违法的构成要件是指由行政法规定的、构成行政违法所必须具备的一切主客观条件的总和。一般认为，构成行政违法必须具备以下四个条件：第一，行政违法的主体必须是行政法律关系主体，包括行政主体和行政相对人两大类;第二，行政法律关系主体具有相关的法定义务;第三，行政法律关系主体具有不履行法定义务的行为。第四，行为人在主观上有过错，主观上的过错包括故意和过失。只要发生违法行为，不管是故意还是过失都视为主观有过错。

　　2.行政违法的分类

　　由于行政主体和行政相对人在行政法律关系中的地位不同，两者的违法形态差异较大，而且他们因违法行为所承担的法律责任也不同，为此，我们根据违法主体的不同，将行政违法分为行政主体的行政违法和行政相对人的行为违法。

　　(1)行政主体的行政违法

　　根据行政复议机关和人民法院对行政行为的审查标准，行政主体的行政违法主要有以下几种情形：

　　①行政失职，行政失职是指行政主体违反其所负有的法定行政作为义务的违法行为。行政主体没有依法履行法定义务，既包括完全没有履行法定义务，也包括虽然有履行行为，但该履行不符合法律、法规的规定。

　　②行政越权。行政越权是指行政主体在行政管理过程中超越了其法定的权限范围，行使了其他权力主体的法定职权的违法行为。

　　③行政滥用职权。行政滥用职权是指行政主体在自由裁量权范围内不正当行使行政权力而达到一定程度的违法行为。行政滥用职权主要表现为行政主体在行使行政职权时。出于不正当的动机和目的行使职权;或者考虑了不相关的因素;或者违反了比例原则，平等对待原则，反复无常地行使职权;或者违反客观规律不合理地行使职权;等等。

　　④事实依据错误或者适用法律错误，事实依据错误是指行政主体据以作出行政行为的事实根据不存在，或者虽然有一定的事实依据，但事实依据不符合法律的要求和规定，从而不能做出一定的行政行为的违法行为。适用法律错误是指行政主体作出行政行为时，适用了不应当适用的法律、法规或者规章的行政违法行为。

　　⑤程序违法。程序违法是指行政主体违反了行政程序法律规范的行政违法行为。程序违法主要表现为步骤违法、方式违法、顺序违法以及期限违法。

　　(2)行政相对人的行政违法

　　行政相对人行政违法的实质在于侵害行政管理秩序，因此，按照行政相对人侵害的客体可以将行政相对人的行政违法分为侵害公安管理关系的行政违法，侵害民政管理关系的行政违法，侵害经济管理关系的行政违法，侵害财政金融管理关系的行政违法，侵害教育、卫生、文化、体育等行政管理关系的行政违法，等等。行政相对人行政违法的行为主要表现为不履行行政法上的义务或不依法履行义务。

　　3.行政法律责任的概念和特征

　　行政法律责任是指行政法律关系主体由于违反行政法律规范或不履行行政法律义务而依法应承担的行政法律后果。行政法律责任的基本特征是：

　　第一，行政法律责任的主体是行政法律关系主体。既包括行政主体及其公务员，也包括作为行政相对人的公民、法人或者其他组织。

　　第二，行政法律责任是行政法律关系主体的行政违法或行政不当所引起的行政法律后果。行政违法和行政不当是行政法律责任得以形成的前提和根据。行政法律责任制度的直接目的便是纠正行政违法和行政不当，督促行政主体及其工作人员依法行政，促使行政相对人依法履行义务。

　　第三，有权追究行政法律责任的机关是国家权力机关和国家行政机关。国家权力机关有权追究行政机关的行政法律责任。追究法律责任的主要方式是依法撤销行政机关不适当的决定、命令、法规等。国家行政机关追究行政法律法律责任的情形主要有四种。①行政主体的上级主管机关通过监督和检查，以撤销、改变或责令行政主体撤销、改变一定的决定、命令等形式，追究该主体的行政责任。②行政复议机关接受复议申请，通过裁决行政争议的方式追究行政法律责任;③行政主体根据实施违法行政行为的工作人员的主观过错而追究其行政法律责任;④行政主体对不履行或不依法履行行政法律义务的行政相对人追究其行政法律责任。

　　4.行政法律责任的承担方式

　　行政主体承担行政法律责任的方式主要有接受通报批评;赔礼道歉，承认错误;恢复名誉，消除影响;返还权益，恢复原状;停止违法行政行为;撤销违法决定，撤销违法的抽象行政行为;履行职责，纠正行政不当，重新作出行政行为、行政赔偿等等。

　　公务员承担行政法律责任的方式主要有：接受警告、记过、记大过、降级、降职、撤职、开除的行政处分;赔礼道歉、赔偿损失、行政追偿等等。

　　行政相对人承担行政法律责任的主要方式有：承认错误，检讨;履行法定义务;恢复原状、返还原物;赔偿损失;行政处罚等等。

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